Бюджет последней черты

Для изменений в бюджетной политике Псковской области необходимы перемены в региональной экономической политике

28 ноября на сессии Псковского областного Собрания депутатов состоялось обсуждение и принятие проекта бюджета Псковской области на 2014-2016 годы в первом чтении. Как правило, депутаты проявляют наибольшую активность при обсуждении бюджета во втором чтении, когда есть возможность внесения поправок в расходную часть бюджета. На этот раз «бюджетная» сессия «отличилась» дискуссией о бюджетной политике, в которой, по существу, столкнулись два бюджетных подхода – администрации области, озвученной в бюджетном послании Андрея Турчака, и оппозиции в лице депутата от «Яблока» Льва Шлосберга [1], который представил парламенту и администрации доклад с презентацией «К обсуждению проекта бюджета Псковской области на 2014 и период 2015-2016 годов в первом чтении», вызвавший обсуждение как на сессии, так и в прессе. «Псковская губерния» публикует авторскую редакцию доклада и часть иллюстраций к нему.

Уважаемые коллеги, я представляю вам информацию для размышления к обсуждению проекта бюджета области на 2014 и период 2015-2016 годов, который мы сегодня обсуждаем в первом чтении,

В соответствии со статьей 26 Закона Псковской области «О бюджетном процессе» при рассмотрении Собранием проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития области, основные направления бюджетной и налоговой политики.

Предметом рассмотрения проекта закона об областном бюджете в первом чтении являются базовые характеристики областного бюджета, к которым относятся, в частности:

• прогнозируемый в очередном финансовом году общий объем доходов областного бюджета;

• приложение к закону об областном бюджете на очередной финансовый год, устанавливающее распределение доходов областного бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов;

• ставки налогов, утверждение которых отнесено к компетенции Собрания;

• приложение к закону об областном бюджете на очередной финансовый год, устанавливающее нормативы распределения доходов между областным бюджетом и местными бюджетами;

• общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

• верхний предел государственного внутреннего долга области и государственного внешнего долга области на конец очередного финансового года;

• дефицит (профицит) областного бюджета.

Исходя из этих базовых параметров бюджета я построил своё выступление.

Прогноз социально-экономического развития Псковской области на 2014-2016 годы является неотъемлемой частью пакета документов, представляемого в областное Собрание к первому чтению бюджета. Откроем его. Администрация области прогнозирует рост промышленного производства в области за три года в пределах 2-2,2% к уровню предыдущего года. Это – фактическое отсутствие роста.

При этом в прогнозе социально-экономического развития указано, что ситуацию в промышленности на среднесрочный период будут определять три ее основных отрасли: производство пищевых продуктов, производство электрооборудования, производство машин и оборудования.

Но в том же прогнозе социально-экономического развития Псковской области по этим трем отраслям экономики показано практическое отсутствие роста в этих отраслях.

В 2013 году рост производства пищевых продуктов прогнозируется в размере 101,8% к уровню 2012 года, в производстве машин и оборудования, согласно прогнозу, ожидается падение объема производства на 9,9%, в производстве электрооборудования, электронного и оптическое оборудования – отсутствие роста 100% от 2012 года. Таким образом, мы видим, что так называемые «локомотивы» экономики Псковской области в действительности таковыми не являются.

Рассмотрим общие темпы роста промышленного производства области.

Индекс промышленного производства Псковской области после относительного оживления в 2010 году, связанного на самом деле с резким падением промышленного производства в кризисном 2009 году, стабильно снижается, темпы роста региональной экономики замедляются и падают.

Это полностью соответствует положению дел на предприятиях.

Согласно данным Псковстата, сальдированный финансовый результат («прибыль минус убыток») деятельности организаций Псковской области в ценах соответствующего года после небольшого оживления экономики в 2010 году (2 млрд 245 млн 374 тыс. руб.) стремительно падает до 986 млн 25 тыс. руб. в 2011 году и 510 млн 105 тыс. в 2012 году.

Соответственно, происходит снижение поступления налога на прибыль – второго по масштабу налогового дохода областного бюджета.

При этом в Псковской области не растет численность экономически активного населения. В динамике с 2000 по 2012 годы она падает со 369 400 до 350 500 человек. Это означает, что число плательщиков подоходного налога в Псковской области не увеличивается, а это – первый по объему источник налоговых поступлений в области.

Рассмотрим динамику поступления налога на прибыль организаций: прогноз и фактическое поступление. В 2008-2011 годах прогноз и факт практически совпадают, а с 2012 года начинается существенная разница в прогнозе поступлений по налогу и тех средствах, которые фактически поступили в бюджет области (3 млрд 853 млн 583 тыс. руб. – план, и только 3 млрд 116 млн 931 тыс. руб. – факт).

Наивысшей разницы эта цифра достигает в текущем, 2013-м, году. Администрация области прогнозировала поступление в бюджет области 4 млрд 305 млн 85 тыс. руб. от налога на прибыль, а по итогам девяти месяцев поступило только 1 млрд 861 млн 450 тыс. руб., и сейчас, по данным Федеральной налоговой службы, на конец года ожидается поступление по итогам всего 2013 года только 2 млрд 600 млн руб.

На будущий год администрация области планирует получить в бюджет области от налога на прибыль 3 млрд 250 млн руб., но эта цифра на 750 млн руб. расходится с прогнозом Федеральной налоговой службы, которая прогнозирует поступление в бюджет от налога на прибыль только 2 млрд 550 млн руб.

Единственным стабильно поступающим в бюджет налоговым доходом до последнего времени являлся налог на доходы физических лиц.

Надо понимать, что, по сути дела, этим налогом бюджет платит в бюджет, так как основным сектором экономики Псковской области остается бюджетный сектор, самое большое число занятых в экономике Псковской области – в бюджетной сфере. Безусловно, налог на доходы физических лиц лучше планируется, легче администрируется, но при этом прогноз администрации области на 2013 год составлял 7 млрд 194 млн руб. поступлений, а по итогам девяти месяцев бюджет области получил только 4 млрд 948 млн 335 тыс. руб. от этого налога.

На фоне снижения налоговых доходов областного бюджета наблюдается опасная отрицательная динамика безвозмездных поступлений из федерального бюджета, эти поступления вот уже три года подряд сокращаются.

Начиная с 2011 года, происходит динамичное падение поступлений из федерального бюджета в бюджет Псковской области, и наибольшее падение ожидается в будущем, 2014, году: с максимальных 12 млрд 294 млн 410 тыс. руб. в 2011 году объем федеральных дотаций в бюджет области уменьшается до 6 млрд 675 млн 75 тыс. руб. в 2014 году.

При этом в 2013 году (по итогам 9 месяцев) в бюджет области поступило из федерального бюджета только 7 млрд 526 млн 895 тыс. руб. безвозмездных поступлений из запланированных 9 млрд 478 млн 866 тыс. руб.

Минфин России радикально изменил бюджетную политику по отношению к регионам и принуждает регионы замещать безвозмездные поступления из федерального бюджета бюджетными кредитами, выдаваемыми под проценты.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета начинают расти с 2010 года, на 1 января 2011 года их объем составил 678 млн 30 тыс. руб., после чего начинается их поступательный рост: 1 млрд 869 млн 398 тыс. руб. на 1 января 2012 года, 2 млрд 215 млн 868 тыс. руб. на 1 января 2013 года и, наконец, 4 млрд 208 млн 401 тыс. руб. будет к 1 января 2014 года.

В трехлетнем прогнозе областного бюджета лимиты бюджетных кредитов из федерального бюджета доведены до 5 млрд 232 млн 976 тыс. руб. на каждый год.

Разница между полученными и погашенными бюджетными кредитами в Псковской области четко делится на 2 периода: до 2009 года область больше гасила кредитов, чем получала, в том числе рассчиталась с долгами начала 2000-х годов; после 2010 года количество взятых кредитов увеличивается, сальдо полученных и погашенных бюджетных кредитов становится отрицательным и, соответственно, неблагоприятным для нагрузки на бюджет. Пика эта разница достигала в 2011 году (1 млрд 191 млн 370 тыс. руб.).

В целом рост заемных средств бюджета Псковской области является неуклонным в течение четырех лет.

При снижении бюджетных кредитов, которые область получает из Министерства финансов, она вынуждена привлекать кредиты, полученные от кредитных организаций.

Рост объема кредитов, полученных от коммерческих банков, начинается в 2010 году с 93 млн 530 тыс. руб., на 1 января 2011 года это уже 780 млн руб., на 1 января 2013 года – 2 млрд 307 млн 197 тыс. руб.

На 1 января 2014 года сумма коммерческих кредитов в структуре областного бюджета составит 6 млрд 604 млн 970 тыс. руб., через год она резко возрастает до 8 млрд 806 млн 727 тыс. руб., к 1 января 2016 года планируется достигнуть планки в 10 млрд 196 млн и 727 тыс. руб., а к 1 января 2017 года – 10 млрд 739 млн 954 тыс. руб.

Динамика получения и погашения коммерческих кредитов, в соответствии с данными Министерства финансов России, после 2010 года выглядит отрицательной: объем полученных коммерческих кредитов в десятки раз превышает объем возвращенных кредитов.

В 2010 году это 839,4 млн руб. и 41,85 млн руб. соответственно, в 2011 году – 1 млрд 628,24 млн руб. и 54,15 млн руб. соответственно, в 2012 году – 2 млрд 768 млн руб. и 480,69 млн руб. соответственно.

В соответствии с вышеизложенным, общее соотношение государственного долга области и собственных доходов областного бюджета с 2008 года до перспективы 2016 года (официальный прогноз проекта бюджета) действительно можно назвать критическим.

Начиная с 2010 года происходит стремительнее сближение показателей объема государственного долга области и уровня собственных доходов областного бюджета: 1 млрд 458 млн 30 тыс. руб. госдолг и 9 млрд 769 млн 954 тыс. собственные доходы в 2010 году, 4 млрд 696 млн 595 тыс. руб. госдолг и 10 млрд 902 млн 359 тыс. руб. собственные доходы в 2011 году, 7 млрд 133 млн 065 тыс. руб. госдолг и 12 млрд 699 млн 63 тыс. руб. собственные доходы в 2012 году, 11 млрд 437 млн 371 тыс. руб. госдолг и 13 млрд 338 млн 500 тыс. руб. собственные доходы в 2013 году.

В плановой трехлетке госдолг области и ее собственные доходы практически сравниваются, разница становится по сути статистической погрешностью: в 2014 году госдолг достигнет 14 млрд 663 млн 703 тыс. руб. при запланированных собственных доходах 14 млрд 678 млн 382 тыс. руб., в 2015 году госдолг выходит на уровень 16 млрд 53 млн 703 тыс. руб. при собственных доходах 16 млрд 55 млн 500 тыс. руб., в 2016 году при государственном долге области 16 млрд 597 млн руб. собственные доходы составят 16 млрд 597 млн 900 тыс. руб.

После 1 января 2017 года, согласно законодательству, в случае превышения объема государственного долга региона над его собственными доходами в регионе может вводиться режим внешнего управления финансами.

Если сказать образно, то бюджет Псковской области похож на человека, которому нечем дышать, он хватает ртом воздух, но за этот воздух приходится платить.

За репрессивную финансовую политику федерального правительства Псковская область платит увеличением заемных средств. Единственной возможностью избежать полного слома финансовой машины региона является отсрочка погашения кредитов – ничего другого в этой ситуации сделать невозможно. При этом, что совершенно естественно, при решении этой задачи вырастают расходы на обслуживание государственного долга. По итогам девяти месяцев 2013 года Псковская область уже заплатила, обслуживая госдолг, 551,4 млн руб., на предстоящие три года запланировано: на 2014 год – 836,5 миллиона рублей, на 2015 и 2016 годы – по 840 млн рублей.

Бюджетный кризис распространяется сверху вниз.

В ситуации общего бюджетного кризиса регион забирает себе те доходы, которые могло бы получить местное самоуправление.

При распределении налога на доходы физических лиц в 2013 году муниципалитетам области досталось 2 млрд 877 млн 361 тыс. руб., область взяла себе 4 млрд 314 млн 69 тыс. руб.; в 2014 году муниципалитеты получили уже только 2 млрд 277 млн 59 тыс. руб. от налога на доходы физических лиц, область забрала себе 5 млрд 321 млн 521 тыс. руб.

Соответствующим образом в худшую сторону меняется и структура консолидированного бюджета области: в 2013 году собственные доходы всех органов местного самоуправления Псковской области (2 города и 24 района вместе с «зашитыми» в них бюджетами городских и сельских поселений) составили 4 млрд 246 млн 300 тыс. руб., собственные доходы бюджета области – 12 млрд 986 млн 884 тыс. руб. Таким образом, в консолидированном бюджете области доля доходов местного самоуправления составила 24,64%, что очень немного.

Год будущий, 2014-й: собственные доходы всего местного самоуправления составляют уже только 3 млрд 968 млн 597 тыс. руб., а собственные доходы бюджета области – 14 млрд 678 млн 382 тыс. руб., доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете области снижается до 21,28%.

Собственные бюджетные ресурсы для развития местного самоуправления поступательно сокращаются.

Из всего сказанного можно сделать следующие краткие выводы:

• ставка на культивацию крупных налогоплательщиков не оправдывает себя, их деятельность не приводит к динамичному росту промышленного производства;

• спад промышленного производства и кризис доходности приводят к падению второго по значимости вида дохода регионального бюджета – налога на прибыль;

• основные ресурсы бюджета Псковской области направлены на воспроизводство самого бюджета через налог на доходы физических лиц;

• вес безвозмездных поступлений в бюджете превышает вес налога на прибыль и постепенно уступает весу налога на доходы физических лиц;

• потенциал повышения доходности бюджета области за счет кредитных ресурсов исчерпан;

• предельный уровень дефицита бюджета области достигнут;

• рамки предельно допустимого дефицита обеспечиваются через завышение уровня плановых поступлений от налога на прибыль и приватизации государственного имущества;

• дисбаланс доходов областного бюджета и местных бюджетов приводит к финансовому выхолащиванию местного самоуправления.

В создавшейся ситуации для выправления бюджетной политики необходимы изменения в первую очередь в экономической, в том числе налоговой, политике.

Основные рекомендации таковы:

• повышение налоговой дисциплины с помощью создания специального подразделения УФНС по Псковской области по работе с особо крупными налогоплательщиками; должна быть полностью исключена ситуация, когда предприятие получает субвенцию на погашение процентной ставки по кредитам в большем объеме, чем платит налогов в консолидированный бюджет области;

• отказ от прямой бюджетной поддержки крупных промышленных предприятий, создание им преференций нефинансового характера;

• эффективное противодействие коррупции, повышение качества государственных и муниципальных конкурсных процедур; экономия бюджетных средств при проведении конкурсов;

• демонополизация регионального рынка, развитие конкуренции, способствующей снижению цен на товары и услуги;

• приоритетная государственная поддержка должна оказываться малому и среднему бизнесу как массовым субъектам экономической жизни;

• снижение порога отсечения в части минимального объёма инвестиций, необходимого для признания проекта приоритетным и получающим административную поддержку; предлагаю снизить его радикально: со 100 млн руб. до 20 млн руб.

• соразмерное постепенное снижение доли заемных ресурсов областного бюджета пропорционально росту налоговых доходов, снижение доли бюджетных и коммерческих кредитов;

• расширение и укрепление собственной доходной базы местного самоуправления, возвращение на уровень местного самоуправления полномочий с финансовым наполнением, так как по существу обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления перед гражданами как органов публичной власти консолидированы.

Лев ШЛОСБЕРГ, депутат Псковского областного Собрания депутатов

1. Год назад Л. Шлосберг публиковал свои оценки макроэкономических параметров областного бюджета в статье «Отдать всё. Проект бюджета Псковской области на 2013 и плановый период 2014-2015 гг. выводит регион за грань финансовой самостоятельности» // «ПГ», № 41 (613) от 24-30 октября 2012 г.