«Нам не нужно изобретать велосипед. Нам нужно научиться хорошо на нем ездить»

Уважаемый Михаил Варфоломеевич!

Мною получен подготовленный по Вашему поручению ответ на открытое обращение о необходимости проведения публичных слушаний по проекту бюджета Псковской области на 2007 год.

Содержательная часть ответа исчерпывается одной фразой: «создание дополнительного механизма общественного обсуждения проекта бюджета в форме «публичных слушаний» считаем нецелесообразным».

К моему удивлению, ответ подписан начальником государственного управления по информационной политике и связям с общественностью Псковской области М. Э. Костиковым. Я предполагал, что в администрации Псковской области бюджетными вопросами занимаются все-таки специалисты по бюджету.

Возможно, в связи с тем, что ответ готовило «непрофильное» подразделение администрации, в нем содержатся ошибки с точки зрения бюджетного законодательства.

Вы, я надеюсь, понимаете, что обсуждение проекта бюджета области «практически всеми жителями Псковской области» (буквально так Ваш подчиненный оценивает существующие уже сегодня у граждан возможности) осуществимо только в одном случае – при предварительном опубликовании проекта областного бюджета для всеобщего сведения. Но такие факты нам неизвестны.

А при отсутствии возможности предварительного и заблаговременного ознакомления жителей области с конкретными параметрами проекта бюджета отсутствует и сама возможность влиять на него через указанных в подготовленном по Вашему указанию ответе выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов. Нет цифр – нет и предмета для конкретного разговора. Или Вы можете представить себе разговор о бюджете без бюджета в руках?

Удивительно, что в тексте ответа, направленного от имени губернатора, присутствуют такие фразы, как: «по Вашему мнению, доля от налога на доходы физических лиц, оставляемая в распоряжении органов местного самоуправления, «не может составлять в абсолютном большинстве случаев менее 50%». Очевидно, что если такого рода предложение будет принято, оно будет означать существенное сокращение доходов областного бюджета, который, как известно, носит исключительно социальный характер. Финансирование какой сферы: социальной политики, образования, здравоохранения, – Вы предлагаете сократить в этом случае для того, чтобы обеспечить ресурс для «неотчуждаемой экономической базы дееспособного местного самоуправления»?»

Сокращать в случае принятия моего предложения (а это был только один пример) вообще ничего и никого не надо, вот в чем правда. Поясню ситуацию для тех, кто следит за этой дискуссией, и отмечу два обстоятельства.

Вам, я уверен, хорошо известно, что увеличение норматива отчислений в бюджеты городов и районов по любому из регулируемых на уровне области налогов, в том числе по налогу на доходы физических лиц, влечет к уменьшению только одной строки областного бюджета: «Межбюджетные трансферты» и никак (ни на копейку!) не влияет на доходы консолидированного бюджета области и на объем финансирования бюджетных сетей. Проще говоря, в таком случае часть денег не ходит из условной Опочки в Псков и обратно, а остается сразу в Опочке. Сегодня межбюджетные трансферты составляют в бюджете Псковской области около 50% всех бюджетных расходов.

Более того. Вы, конечно, знаете, что Бюджетный кодекс РФ позволяет субъектам Федерации вводить дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, заменяющих дотации из областных фондов финансовой поддержки муниципалитетов, и я могу привести целый ряд регионов по всей стране с самым разным уровнем бюджетной обеспеченности, от Северо-Запада до Сибири и Дальнего Востока, которые разумно и эффективно пользуются этим инструментом дифференцированной поддержки муниципальных образований, создав им возможности для собственной заинтересованной бюджетной политики и – как следствие – для развития. Этого может не знать начальник управления по информационной политике, но этого не можете не знать Вы. Это – «проверенные экспертные данные», о предоставлении которых просит меня Ваш подчиненный. Они опубликованы.

Так что механизм дифференцированной бюджетной политики, в том числе при распределении налога на доходы физических лиц, существует. Именно он позволяет органам местного самоуправления вести активную политику повышения доходов, так как, согласно Закону, «средства, полученные поселением, муниципальным районом (городским округом) по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх части расчетного объема дотации, изъятию в областной бюджет и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат».

Налог на доходы физических лиц является, безусловно, бюджетообразующим. Он, по официальным данным, составил в собственных доходах области в 2005 году 37%, а в общей структуре доходов за тот же год – 21%. Предполагаю, что именно по этой причине Вы стремитесь оставить максимально возможную долю этих поступлений под своим непосредственным управлением. Но это – не верный мотив, он приводит на деле к сокращению сбора этого важнейшего налога и даже к недобору налога, что уже произошло, так как лишает муниципалитеты стимула по работе с налогоплательщиками. Областной бюджет от этого тоже страдает.

Не могу не откликнуться на просьбу Вашего подчиненного внести предложения по сокращению расходов областного бюджета. В этом году большой резонанс получили случаи приобретения за счет средств областного бюджета, предусмотренных по строке «Строительство объектов общегражданского назначения», в государственную собственность (казну) области квартир путем долевого участия в жилищном строительстве. Только одна трехкомнатная квартира в доме по ул. Льва Толстого, 2, обошлась налогоплательщикам в 2 млн. 800 тыс. руб. Должен признаться, что я не встречал среди сотрудников администрации Псковской области нищих. И полагаю, что для улучшения жилищных условий труженики Дома Советов вполне могут воспользоваться ипотекой, о достоинствах которой так много говорится властями. Но не может субъект Федерации, около 45% доходов которого формируется за счет безвозмездных поступлений из федерального бюджета, позволять себе такие траты. Это, извините, не морально.

Составление предложений по проекту бюджета области в целом требует знания как минимум нескольких основных параметров: концепции социально-экономического развития региона на планируемый год (если таковая существует), прогноза по основным статьям налоговых и неналоговых доходов бюджета на текущий финансовый год, включая трансферты, и информации об их фактическом поступлении, аналогичного прогноза на год планируемого бюджета, точной расчетной информации по всем бюджетополучателям, а также долговым обязательствам бюджета. Есть и другие параметры.

У меня вызывает значительные сомнения качество оценки в бюджете потребностей бюджетополучателей Псковской области, так как, на мой взгляд, эти оценки во многих случаях оторваны от реальной потребности и искусственно втиснуты в некую запланированную Вами матрицу расходов. Но даже в том случае, если будут достоверно известны параметры ожидаемых доходов, возможно сделать по бюджету области конкретные и обоснованные предложения. Откройте цифры, господин губернатор, и будут предложения по бюджету!

Знаю, что в Псковской области достаточно компетентных специалистов, способных к разработке регионального бюджета и его оценке, и не все они работают в администрации области, и не все работают в Пскове. При проведении публичных слушаний речь может пойти в том числе и о представлении на суд общества альтернативного проекта бюджета области и альтернативной схемы межбюджетных отношений, которые на уровне устойчивой региональной политики сегодня в Псковской области, к сожалению, отсутствуют. И это вызовет, уверяю Вас, высокий общественный интерес, потому что такое публичное обсуждение будет иметь реальный смысл для его участников, в первую очередь для бюджетополучателей.

На мой взгляд, было бы целесообразно ввести практику предварительного обсуждения проекта бюджета также на заседаниях Ассоциации муниципальных образований области. Ее состав, безусловно, должен сильно расшириться после выборов, состоявшихся в октябре 2005 года, и включить в себя представителей городских и сельских поселений. Уверен, что регулярное рассмотрение проекта бюджета области на заседаниях Ассоциации существенно повысит качество главного бюджетного документа области. Возможно, Ассоциация муниципальных образований могла бы давать обязательные заключения на проект бюджета. Это, кроме прочего, повысило бы ответственность муниципальных образований за реализацию бюджета в будущем.

Думаю, можно ввести в бюджетный процесс и еще один принципиальный шаг: ежегодное публичное бюджетное послание губернатора, которое заблаговременно обозначало бы бюджетные приоритеты региона на следующий бюджетный год, а их можно обсуждать также публично, и в таких обсуждениях могут принимать участие рядовые граждане, оглашая свои мысли, оценки и предложения.

Таким образом, проблема бюджета Псковской области не столько в самом бюджете, сколько в бюджетном процессе. Именно изъяны в бюджетном процессе приводят к изъянам и диспропорциям в бюджете. Тут как раз тот самый случай, когда качество процесса непосредственно влияет на результат.

Не хочу идеализировать ситуацию в Новгородской области, у всех регионов есть свои проблемы, но в заключение хочу сообщить тем, кто об этом, возможно, не знает, что публичные слушания по проекту бюджета Новгородской области состоялись 25 августа 2006 года. Проект бюджета был предварительно опубликован в газете «Новгородские ведомости». 28 сентября депутаты Новгородской областной Думы приняли концепцию социально-экономического развития Новгородской области на 2007 год (а статусе областного закона) и закон «О бюджете Новгородской области на 2007 год».

Новгородский областной бюджет 2007 года так же, как и бюджет 2006 года, является бездефицитным. Доходы и расходы консолидированного бюджета соседнего с нами региона определены в 13 млрд. 895 млн. руб., при этом собственные доходы области составят 10 млрд. 885 млн. рублей, а доля финансовой помощи из федерального бюджета снизится с 8,7% до 7,2%.

В связи с тем, что следующий год объявлен в Новгородской области «Годом культуры», на эту отрасль будет дополнительно выделено 80,3 млн. рублей, расходы на эту сферу возрастут на 27%. На поддержку районов, не имеющих достаточных собственных доходов, за счет специального фонда будет выделено 1 млрд. 157 млн. рублей. На здравоохранение в 2007 году в Новгородской области заложено 2 млрд. 487 млн. рублей. В области в 2007 году должно появиться 8 центров врачей общей практики. На реорганизацию ЖКХ заложено 186 млн. рублей, будут продолжены работы по газификации в Великом Новгороде, Окуловке, Боровичах, Старой Руссе. Сельхозпроизводителям на время проведения весенне-полевых работ будет выделено 30 млн. рублей кредитов. Кроме того, в бюджет для сельхозпроизводителей заложено еще 23 млн. рублей на софинансирование при погашении кредитных ставок в других банковских учреждениях. 30 млн. рублей выделено на поддержку производства молока, эти средства будут выдаваться в качестве субсидий.

Процедура принятия бюджета Новгородской области транслировалась в прямом эфире регионального телевидения.

Уважаемый Михаил Варфоломеевич, мы ничем не хуже наших восточных соседей и вполне способны освоить нормальную цивилизованную открытую практику бюджетной политики. Нам не нужно изобретать велосипед. Нам нужно научиться хорошо на нем ездить.

Уверен, что Ваша готовность сделать бюджетный процесс в Псковской области реально открытым найдет понимание у большинства депутатов Псковского областного Собрания. Мне представляется, что они давно нуждаются в такой форме бюджетного процесса, потому что разделяют политическую ответственность за областной бюджет перед жителями области вместе с Вами.

С уважением,

Л. М. ШЛОСБЕРГ,
председатель Псковского регионального отделения Российской объединенной демократической партии «ЯБЛОКО».